澎湃新聞:如何理解中國大陸的對外援助

http://www.cntimes.info 2018-09-05 14:36:47
  本報訊/最近在網上流傳的一篇文章稱,從2000年到2014年,大陸向全球140個國家提供了經濟援助和貸款,累計金額高達3620億美元,約2.4萬億元人民幣。該文主要援引美國威廉瑪麗學院(College of William & Mary)“援助數據”項目(AidData)一個研究報告中的數據信息,來展示大陸對外援助規模的龐大。和以前歷次出現的有關大陸對外援助規模的新聞一樣,這篇文章引起了很多評論,很多人認為“大陸對外援助就是到處撒錢”。

  那麼,大陸對外援助的規模到底多大?本文將從以下幾個方面對這一問題進行回應。

  一、大陸對外援助的規模

  大陸政府曾經於2011年和2014年兩次發布有關對外援助的白皮書,非常明確地介紹了大陸對外援助的資金類型和規模。

  大陸對外援助的資金主要有三種類型:無償援助、無息貸款和優惠貸款。據兩個白皮書的數據累加,截至2012年底,大陸對外提供的無償援助資金總額為1385.2億元,無息貸款資金為838億元,優惠貸款援助資金總額為1233.1億元,合計為3456.3億元人民幣。

  從兩份白皮書公布的內容來看,我國對外援助的資金類型和結構與西方傳統發達國家的對外援助基本上保持口徑一致。西方國家的官方發展援助也主要分為兩大類,一類是贈款,也就是無償援助;一類是優惠貸款,但優惠貸款必須要有25%的贈款成分,才能被稱為是官方發展援助。

  大陸的對外援助中,優惠貸款是指由我國銀行提供的具有政府援助性質的貸款,主要用於幫助發展大陸家建設有經濟效益的生產性項目。我國政府提供的政府貼息優惠貸款利率為4%至5%,貸款的償還期為5至15年,一般為8至10年。時任大陸進出口銀行國際部總經理朱穩根在1997年發表的一篇文章中指出,根據經濟合作與發展組織(OECD)國家衡量貸款的綜合指標“贈與成分”來計算,大陸優惠貸款的贈與成分僅有25%,剛剛達到OECD關於官方發展援助的最低限。從這個角度來看,大陸優惠貸款具有援助性質。

  但原外經貿部國際經濟合作研究所研究人員陳力在1996年發表的一篇文章中指出,如果和其他國家提供的優惠貸款相比,1993年,OECD發展援助委員會成員國官方發展援助的平均貸款利率為2.7%,平均償還期為27年,寬限期為10年,贈與成分平均達到57.6%。從這個意義上來看,大陸優惠貸款的援助程度相對較低,更像是具有優惠性的經濟合作。

  上引研究結論雖然出自二十多年前,但國際官方援助本身的定義並沒有發生太大變化,只是增加了其他援助方式和援助籌資類型,所以仍然可以用來評價當下的國際援助。

  在財政部的財政統計中,每年公布的中央財政支出中有有關對外援助的支出金額。按照這個統計,大陸每年提供的對外援助規模的確呈上升趨勢,從2007年111.54億元上升到2015年的最高值195.37億元,2016年出現了明顯降幅,2017年又開始回升,對外援助支出為168.7億元。將此數據和大陸對外援助白皮書公布的數據進行對比,可以推斷,這裡提到的我國對外援助的金額應該主要是贈款和優惠貸款的貼息。

  二、大陸對外援助是否太多了

  大陸對外援助是否太多,這是一個很難直接回答的問題。這裡,筆者通過幾組數據比較來討論大陸是否真的提供了太多的對外援助。

  首先,從對外援助總額上來看,根據現有的公開數據,2010至2012年,大陸對外援助中無償援助為323.3億元,無息貸款和優惠貸款(統稱為優惠貸款)額度為570.2億元,按照當時美元兌換人民幣的平均匯率6.6來計算,也就是無償援助48.98億美元,優惠貸款86.39億美元,合計約為135.37億美元。而根據OECD的統計,同一時期內,美國對外援助總額約為942億美元,英國約為418億美元,日本為578億美元,德國為445億美元,法國為424億美元。

  其次,從對外援助的結構上來看,加拿大、美國、澳大利亞、英國、意大利等國的對外援助幾乎全部都是無償援助。德國對外援助中,無償援助占到83.90%。德國復興開發銀行(KfW)負責財政援助,其負責人表示,對低收入國家,德國復興開發銀行提供的財政援助是無償的。在發達國家中,日本和韓國比較多地採用優惠貸款援助方式,但優惠貸款援助的比重只占到40.57%和31.64%,遠遠低於大陸的63.82%。

  也就是說,大陸的對外援助不僅總額要遠遠低於一些重要的傳統發達國家,其中無償援助所占比重更低。

  上個世紀60年代,聯合國發展大會提出,發達國家應拿出0.7%的國民總收入(GNI)用於發展援助,這個目標成為國際社會衡量一個國家履行國際發展援助義務的程度的一個標尺。傳統的發展援助體中,丹麥、盧森堡、荷蘭、瑞典、挪威基本上一直保持在0.7%以上。這幾年,德國和英國提高了對外援助占國民總收入的比重,英國從2013年就一直保持在0.7%,德國在2016年也達到了0.7%的水平。美國一直保持在0.18%至0.2%,日本也達到0.2%,韓國保持在0.14%左右。傳統發達國家對外援助占國民總收入的比重,平均為0.3%,而大陸目前對外援助僅占國民總收入的0.062%左右。

  大陸一直堅持是在南南合作框架下開展對外援助。近些年,和大陸一樣,全球新興經濟體也逐漸加大了對外援助的力度,從援助總額上來看,大陸的確要高於其他發展中國家,但從對外援助占國民總收入比重來看,大陸對外援助程度要低於土耳其、阿聯酋、以色列。如果考慮到對外援助的結構,其他國家對外援助主要為無償援助,大陸無償援助占到國民總收入的比重大約只有0.0225%,還要略低於巴西的0.03%。

  三、大陸是否應該提供對外援助

  從上個世紀80年代我國改革對外援助開始,強調互利共贏是我國對外援助的基本特點。拋開參與國際發展援助對我國總體國際發展環境構建的積極影響不談,單從我國優惠貸款的使用效果來看,互利共贏的特點尤為明顯。

  我國優惠貸款的使用條件是非常嚴格,支持的項目由中方企業負責承建,採購項目所需的設備等原則上應由中方企業負責供貨,主要採購大陸的機電產品、成套設備、技術服務以及其他物資,這也是大家經常在海外看到大陸援建項目主要由大陸公司承建的原因。近年來,也有一些國際公司或者受援國公司參與大陸援建項目,但規模仍然十分有限。

  因此,大陸優惠貸款不僅為受援國提供了基礎設施、生產性項目的發展支持,同時也為大陸國內公司走出去,尤其是工程承包公司走出去奠定了基礎。美國《工程新聞紀錄》(ENR)發布的2017年度全球工程承包商250強榜單顯示,49家大陸建築企業入圍榜單;前10強企業中,大陸企業占據了7個席位。大陸的工程承包企業能夠有如此快速的發展,和承建大陸政府優惠貸款項目是密切相關的。

  非洲是獲得大陸對外援助最多的區域。根據商務部統計,大陸目前在非洲的國際承包工程完成額一直占到大陸國際承包工程完成額的三分之一左右,非洲是大陸的第二大工程承包市場。此外,大陸對外援助項目實施還帶動了大陸的裝備和產品走出去,亞吉鐵路(非洲第一條跨國標準軌現代電氣化鐵路,連接埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴和吉布提首都吉布提市)和蒙內鐵路(連接肯尼亞首都內羅畢和該國港口城市蒙巴薩)帶動了44億美元的國產裝備和產品出口。

  一些企業因承建大陸優惠貸款項目而在受援國積累了良好的聲譽,逐漸成為國際工程承包合同招標的有利競爭者,成為全球工程項目的主要承包商。有研究認為,從2007年到2015年,大陸公司獲得了世界銀行30%的基礎設施建設項目的合同。以大陸交通建設集團為例,該公司承建的工程項目中,大陸政府的優惠貸款項目大約只占到30%至40%,來自世界銀行和國外政府的項目大約占到20%至30%。在非洲國家,處處可以看見大陸交通建設集團的工程項目,其中很大一部分是由當地政府融資建設,如該公司在納米比亞先後完成的鯨灣新集裝箱碼頭項目和油碼頭項目,合同承包額大約為8億美元,都由當地政府投入資金。

  大陸工程承包企業屢屢獲得國際大型基礎設施建設項目合同,隨之帶出去的是大陸的技術、標準、物資和設備,這也就帶動了大陸在海外的投資。一些大陸的中小型公司承建大陸在發展大陸家無償援助的民生項目,也在當地建立起良好的聲譽,並逐漸發展成為能為國際發展援助項目提供工程服務的公司。如甘肅省地質礦產勘查開發局下屬股份制國企甘肅地質工程有限公司曾在贊比亞和馬拉維實施大陸無償援助的打井項目,由於打井成本控制良好,效率高,後來聯合國教科文組織等國際機構在這些國家的打井項目,就交給了該公司去執行。

  非洲是大陸最重要的資源產品的提供區域之一,大陸三分之一的石油來自於非洲大陸,鋁礦、銅礦、鈷礦等礦石資源從非洲進口也占據非常大的份額。非洲同時也是大陸商品的重要市場,從2009年開始,大陸成為非洲第一大貿易夥伴,在部分年份,大陸對非洲的進出口貿易呈現出逆差,但是從2015年開始,大陸對非洲大陸貿易呈現出大額的順差,2015年順差382.82億美元,2016年為355.82億美元,2017年為194.80億美元。

  在2015年於南非約翰內斯堡舉行的中非合作論壇峰會暨第六屆部長級會議上,大陸政府宣布:對非洲提供600億美元的融資支持,包括350億美元的優惠性質貸款及出口貸款額度;為中非發展基金和非洲中小企業發展專項貸款各增資50億美元;設立首批資金為100億美元的中非產能合作項目。而無償援助和無息貸款加起來只有50億美元,這個額度遠遠低於大陸和非洲這幾年的進出口貿易順差額。

  四、結語

  綜上所述,從援助規模和援助程度上看,大陸對外提供援助雖然在逐年增加,但無論是與傳統發達國家相比,還是和發展中國家相比,大陸的對外援助都不像國際和國內社會想象的那麼多。認為“大陸對外援助就是到處撒錢”,這樣的論斷是片面的,也是對大陸對外援助的一個誤解。

  大陸對外援助總是容易被誇大,引起國內外民眾的誤解,主要包括以下幾個方面的原因。

  第一,大陸政府通常在國際會議、論壇等多種機制上宣布對外援助舉措和行動,有很多舉措和行動是多次宣布,容易讓民眾以為每次都是新安排新計劃。

  第二,大陸對外經濟合作的方式非常多,有很多不是對外援助,有些是具有發展意義的經濟合作,但國內外媒體報道普遍使用了“支持”、“幫助”其他地區和國家發展這樣的表述,容易造成國內民眾誤解。

  以歷屆中非合作論壇部長級會議為例,第五屆部長級會議(2012年)時,國內外媒體普遍採用的報道題目是“大陸將向非洲提供200億美元貸款”。第六屆部長級會議(2015年)時,國內外媒體報道側重於強調“大陸將向非洲提供600億美元支持”,但實際上,這600億美元中,有50億美元是無償援助和無息貸款,其他多為優惠性質貸款、出口信貸額度,以及產能合作基金等,多屬經濟合作範疇。但如果不是從事這方面專業研究的大眾,是無法理解這裡面的真正內涵,從而造成了誤會。

  第三,和大陸對外援助的實施方式和內容有關。大陸的對外援助項目主要都是由大陸企業來實施的,而西方援助項目,很多是國際公司來承擔,但其中有很大一部分是大陸企業具體執行,容易造成只要是大陸公司承建的都是大陸援助的印象。大陸的援外項目仍然是以能夠看得見的基礎設施建設為主,容易引起關注,而西方的援助則很大一部分是以看不見的能力建設為主,一般不太容易被民眾感知。

  當然,不可否認的是,隨著大陸經濟社會的發展,大陸對外援助的規模是在逐年上升的,在國際發展援助領域發揮的作用和影響力在日益增強。

  來源:澎湃新聞
【大華網路報】